Suolo pubblico: concessione o permesso di costruire? E i diritti dei terzi?

Scopri perché una concessione non sostituisce il permesso di costruire e come il Consiglio di Stato fa chiarezza sull’installazione di manufatti su queste aree e su chi garantisce il rispetto del diritto dei terzi

Quando un’attività commerciale occupa il suolo pubblico con un dehors, cosa garantisce che i diritti di tutti siano rispettati? Questa sentenza fa luce su un confine spesso sottile: quello tra l’autorizzazione a occupare uno spazio pubblico e la necessità di permessi edilizi. La recente sentenza del Consiglio di Stato n. 805/2025, fa chiarezza su come una concessione non è sempre sufficiente per costruire e su come la legge tutela gli interessi di chi vive e lavora intorno a questi spazi. Un caso che fa riflettere sull’equilibrio tra sviluppo commerciale e vivibilità urbana.

La controversia nasceva da un condominio che lamentava la lesione di propri diritti a causa dell’installazione di un dehors. Da ciò scaturiva un’ordinanza di demolizione emessa nei confronti della medesima struttura realizzata su un’area demaniale marittima. L’opera era stata autorizzata in un primo momento con una concessione demaniale, ma successivamente l’amministrazione ne aveva contestato la legittimità, anche su pressione del condominio ritenutosi leso da tale decisione, stimando che la costruzione necessitasse di un permesso di costruire, oltre alla concessione demaniale già ottenuta.

Il fulcro della questione risiede quindi in due punti:

• nella corretta interpretazione del rapporto tra concessione di suolo pubblico e titolo edilizio e se l’una possa ritenersi sufficiente per legittimare un intervento costruttivo sull’area demaniale;
• la difesa dei diritti dei terzi circa la decisione del comune di autorizzare strutture su area pubblica.

L’amministrazione ha motivavo l’ordinanza di demolizione sostenendo che la realizzazione della struttura, per le sue caratteristiche dimensionali e funzionali, configurava una vera e propria attività edilizia, soggetta al preventivo rilascio del permesso di costruire. L’assenza di tale titolo edilizio, distinto e ulteriore rispetto alla concessione demaniale, avrebbe reso abusiva la costruzione, giustificando l’ordine di demolizione. In sostanza, l’amministrazione contestava la tesi secondo cui la sola concessione demaniale potesse abilitare qualsiasi tipo di intervento sull’area, a prescindere dalla sua natura edilizia.

Il titolare della concessione si difendeva:

• argomentando che la concessione demaniale, in quanto atto amministrativo che attribuisce il diritto di occupare e utilizzare un’area demaniale, sarebbe stata sufficiente a legittimare l’intervento realizzato. A suo dire, la concessione demaniale avrebbe compreso implicitamente anche il permesso di costruire, o comunque lo avrebbe sostituito, escludendo la necessità di un ulteriore titolo edilizio;
• ponendo l’accento sulla natura precaria e temporanea della concessione, che avrebbe giustificato un regime semplificato per gli interventi realizzati sull’area demaniale.

In sintesi, il condominio contestava il dehors facendo ricorso al Tar contro il Comune, ma il Tar riteneva infondata la censura relativa alla carenza di autorizzazione condominiale per l’installazione di una struttura sulla facciata dello stabile e alla violazione delle regole procedimentali.

Il Comune, a sua volta, accertava l’irregolarità edilizia del manufatto, ma respingeva le proprie responsabilità di lesione dei diritti (probabilmente relativi all’estetica, alla quiete, o all’uso degli spazi comuni) del condominio appellante.

Si arrivava quindi in ricorso d’appello presso il CdS.

Giudizio del Consiglio di Stato: concessione e titolo edilizio sono due titoli diversi ed autonomi

Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, confermando però la necessità del permesso di costruire anche in presenza di una concessione demaniale. Il Consiglio ha chiarito che la concessione demaniale e il permesso di costruire sono titoli diversi e autonomi, che perseguono finalità differenti:

• la concessione demaniale attribuisce il diritto di uso del suolo pubblico;
• il permesso di costruire verifica la conformità dell’intervento edilizio alla normativa urbanistica ed edilizia.

Secondo il Consiglio di Stato la concessione demaniale non può assorbire o sostituire il permesso di costruire, in quanto quest’ultimo è necessario per garantire il rispetto delle regole che tutelano l’interesse pubblico all’ordinato sviluppo del territorio. Il Consiglio ha inoltre precisato che la precarietà della concessione demaniale non esime dall’obbligo di ottenere il permesso di costruire, in quanto anche le opere temporanee o precarie possono avere un impatto significativo sull’ambiente e sul paesaggio.

Il Comune deve tener conto del diritto dei terzi quando si dà in concessione un’area pubblica?

I giudici di Palazzo Spada premettono che in un procedimento volto a concedere l’occupazione di suolo pubblico, l’amministrazione comunale si concentra sulla verifica dei requisiti necessari per autorizzare un uso specifico (e, per sua natura, non generalizzato) di un bene che appartiene alla collettività. L’elemento centrale che l’amministrazione è chiamata a valutare è la compatibilità di tale utilizzo con l’interesse della comunità nel suo complesso e con la corretta gestione del patrimonio pubblico.

Il disciplinare comunale e l’interesse pubblico

Il disciplinare comunale, che regola le concessioni di suolo pubblico, riflette questa impostazione orientata all’interesse pubblico. Esso specifica quali aree pubbliche possono essere oggetto di concessione, distinguendole per tipologia (ad esempio, marciapiedi, aree pedonali, zone a traffico limitato). Inoltre, individua le possibili interferenze con altre esigenze di carattere pubblico, come il passaggio dei mezzi di soccorso, delle forze dell’ordine, la presenza di intersezioni stradali, accessi pedonali, ingressi di attività commerciali, e la necessità di salvaguardare la salute pubblica e l’ambiente. L’istruttoria condotta dall’amministrazione e la motivazione del provvedimento finale devono quindi essere commisurate a questi aspetti.

Esclusione della tutela di posizioni civilistiche nel procedimento amministrativo

È fondamentale sottolineare che, in questo tipo di procedimento amministrativo, l’amministrazione non ha il compito di tutelare le posizioni civilistiche di soggetti terzi o di altre entità, né di farne un presupposto per il rilascio della concessione. La concessione di suolo pubblico riguarda un bene di proprietà pubblica e si distingue dalle autorizzazioni edilizie, che invece concernono beni privati. Di conseguenza, a differenza di quanto avviene per le attività edilizie, non è necessario accertare la disponibilità del bene, poiché la titolarità pubblica è già evidente.

Salvaguardia degli interessi pubblici nelle prescrizioni della concessione

Le prescrizioni contenute nella concessione mirano a proteggere gli interessi pubblici, imponendo al concessionario di non ostacolare il traffico pedonale, di non disturbare la quiete pubblica, di non danneggiare le infrastrutture esistenti e di ripristinare lo stato del bene pubblico al termine della concessione.

La compatibilità con l’interesse pubblico degli elementi di arredo

L’indicazione, all’interno della concessione, degli elementi di arredo consentiti (come pedane, parapetti, sedie, tavolini e pergotende) implica una valutazione da parte dell’amministrazione circa la loro compatibilità con l’interesse pubblico. Tuttavia, questa valutazione non si estende alla compatibilità di tali elementi con gli interessi privati coinvolti, né ad altri aspetti del progetto che esulano dalla sfera di competenza dell’amministrazione.

Limiti della valutazione comunale e diritti dei terzi

Il comune si attiene al disciplinare, che definisce gli elementi di arredo ammissibili. Elementi non contemplati nel disciplinare (come impianti stereo, illuminazione specifica, insegne pubblicitarie) non vengono presi in considerazione nel provvedimento concessorio. L’amministrazione non valuta neppure la compatibilità degli elementi di arredo con gli interessi privati, poiché il suo compito si limita a tutelare l’interesse pubblico, evitando di aggravare il procedimento amministrativo. La competenza sui profili privatistici spetta ai titolari dei diritti reali interessati, come il condominio e i singoli condomini, che possono far valere i propri diritti attraverso gli strumenti a loro disposizione.

Concessione “senza pregiudizio per i diritti dei terzi”

La concessione di suolo pubblico è rilasciata espressamente “senza pregiudizio per i diritti dei terzi”:

Ciò vuol dire che i diritti dei terzi, e quindi anche del condominio, non sono coinvolti nella decisione amministrativa, né possono essere pregiudicati dalla stessa (e infatti la giurisprudenza richiamata sul punto dall’appellante è per lo più del giudice ordinario).

L’aspetto pubblicistico e quello privatistico attengono quindi a profili diversi.

Sicché, da un lato, gli eventuali atti di assenso del condominio non costituiscono presupposto della concessione di suolo pubblico, dall’altro lato la concessione di suolo pubblico non produce l’effetto di consentire al concessionario di compiere atti in pregiudizio dei terzi.

In altre parole, la decisione amministrativa non coinvolge né pregiudica i diritti di soggetti terzi, come il condominio. L’aspetto pubblicistico e quello privatistico rimangono distinti: l’assenso del condominio non è un presupposto per la concessione, e la concessione non autorizza il concessionario a compiere atti lesivi dei diritti altrui. I rapporti con il condominio devono quindi svolgersi nel rispetto delle norme condominiali, senza che ciò influenzi il rilascio della concessione.

Garanzie procedimentali e coinvolgimento dei terzi

Se la posizione dei soggetti terzi non rientra nella valutazione dell’amministrazione, quest’ultima non è tenuta a coinvolgerli nel procedimento. Questo principio si applica anche ai titoli edilizi, dove il vicino confinante può intervenire nel procedimento, ma non ha diritto alla comunicazione di avvio del procedimento stesso.

Il ricorso non è, quindi, accolto.

Per maggiore approfondimento, leggi anche “Titolo abilitativo: tipologie e caratteristiche“

Dilazioni debiti fiscali

Assistenza fiscale

 

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/notizie/suolo-pubblico-concessione-o-permesso-di-costruire-e-i-diritti-dei-terzi/