La rivista il Mulino: Paesi sicuri: per chi e perché

La nozione di Paese sicuro ai fini del riconoscimento della protezione internazionale ha avuto un’ampia eco nell’opinione pubblica italiana in concomitanza con i primi casi di applicazione del Protocollo Italia-Albania per la creazione di centri di detenzione amministrativa a gestione italiana sul territorio albanese. I centri di detenzione in Albania sono un’estensione extraterritoriale della giurisdizione italiana. Sono stati creati per ridurre la presenza sul territorio nazionale di cittadini di Paesi terzi in cerca di protezione internazionale e accelerare le procedure di espulsione. In Albania sono destinati i migranti uomini, adulti e non vulnerabili soccorsi da navi italiane in acque internazionali che, in base a una sommaria valutazione, non dovrebbero soddisfare le condizioni per accedere alla protezione internazionale provenendo da Paesi considerati sicuri dall’Italia. 

Il concetto di Paese sicuro è proprio del sistema di asilo europeo ed è stato mutuato da alcuni Stati del Nord Europa che già negli anni Ottanta vi avevano fatto ricorso per ridurre la presenza di rifugiati nei loro territori. Un Paese sicuro è un Paese nel quale in generale gli individui non corrono il rischio di essere perseguitati. Il diritto dell’Unione europea stabilisce rigorosi standard per attribuire il carattere di sicurezza a uno Stato terzo. Occorre che sia garantita l’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico che assicuri l’effettività della tutela giurisdizionale. Viene, inoltre, richiesto il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali riconosciuti dai principali trattati internazionali in materia di diritti umani.

Ancora oggi, in presenza di una integrata politica comune europea in materia di asilo, sono gli Stati membri a stabilire una propria lista di Paesi sicuri. Ma perché la provenienza da un Paese sicuro è così rilevante quando si tratta di attribuire la protezione internazionale?

La provenienza da uno Stato di origine o di transito considerato sicuro consente alle autorità amministrative che in prima istanza esaminano le richieste di asilo di respingere la domanda senza procedere a un esame del merito. L’intero iter che include la possibilità di impugnare avanti a un giudice le decisioni di rigetto della domanda resa dall’autorità amministrativa è soggetto a una procedura accelerata che comprime il diritto di difesa del richiedente la protezione internazionale proveniente da un Paese sicuro. Non solo i tempi per preparare la difesa sono ridotti, ma spetterà allo stesso richiedente vincere la presunzione di sicurezza del Paese dove si intende rimandarlo. A ciò si aggiunga che agli Stati è concesso di derogare al principio della presenza sul territorio di chi richiede la protezione durante tutto l’iter procedimentale, con l’effetto che lo stesso richiedente asilo nel procedimento di impugnazione avanti i giudici potrebbe non essere presente per esercitare appieno il diritto di difesa. 

La provenienza da uno Stato di origine o di transito considerato sicuro consente alle autorità amministrative che in prima istanza esaminano le richieste di asilo di respingere la domanda senza procedere a un esame del merito

Solo limitate circostanze riguardanti il richiedente individualmente consentono di concedere la protezione internazionale anche a chi proviene da un Paese considerato sicuro. Si tratta di minacce alla sua vita e alla sua libertà per ragioni di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza a un determinato gruppo sociale, il rischio di essere soggetto a condanna a morte o all’esecuzione della pena di morte, di poter subire tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante e di essere esposto a una minaccia grave e individuale alla vita derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale. 

Tuttavia, la vulnerabilità del sistema risiede nella mancanza di forme di controllo sovranazionali affinché gli Stati designino come sicuri solo Stati terzi che rispettino gli standard richiesti dal diritto europeo. Sussiste un solo obbligo di trasmissione delle liste alla Commissione, la quale non è mai intervenuta lasciando piena discrezionalità agli Stati. Le procedure per la designazione degli Stati sicuri non sono trasparenti e normalmente gli Stati inseriscono nella lista i Paesi da cui proviene la maggioranza dei richiedenti la protezione internazionale e con cui ci sono accordi di riammissione. 

La Turchia è generalmente inserita nelle liste dei Paesi sicuri dalla maggior parte degli Stati membri, nonostante i molti dubbi sul rispetto degli standard europei richiesti e del principio di non refoulement (che afferma che nessun rifugiato o richiedente asilo può essere respinto verso un Paese in cui la propria vita o libertà potrebbero essere seriamente minacciate) riconosciuto dalla Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati. Ciò è dovuto al fatto che durante le crisi dei rifugiati del 2015/2016 in concomitanza con il conflitto siriano, per fare fronte all’ondata di richiedenti la protezione internazionale dalla Siria, l’Ue stipulò con la Turchia un controverso piano di azione comune che prevedeva la riammissione in Turchia dei rifugiati siriani che arrivavano sul territorio europeo. Nel 2020 la Turchia decideva di sospendere la riammissione dei richiedenti asilo dalla Grecia. Ciò nondimeno la Grecia ha mantenuto la Turchia nella lista dei Paesi sicuri continuando a respingere le domande dei rifugiati senza procedere a una valutazione di merito. La Corte di Giustizia, interrogata dalle autorità greche sulla legittimità di attribuire lo status di Paese sicuro a chi rifiuta la riammissione dei richiedenti asilo, non è entrata nel merito della designazione della Turchia quale Stato sicuro avvallando di fatto la discrezionalità degli Stati membri al riguardo. 

La Turchia è generalmente inserita nelle liste dei Paesi sicuri dalla maggior parte degli Stati membri, nonostante i molti dubbi sul rispetto degli standard europei richiesti e il principio di non refoulement

La Corte di Giustizia solo recentemente si è occupata dei vincoli posti dal diritto europeo nella designazione di Paese sicuro da parte degli Stati membri. La Corte, nonostante non abbia inteso giudicare su potenziali limiti al potere discrezionale degli Stati di attribuire lo status di Paese sicuro, ha attribuito ai giudici dell’impugnazione della decisione di rigetto della domanda di procedere a una cognizione piena che non si limita al merito ma include gli aspetti procedurali, tra i quali la definizione di Paese sicuro. Secondo i giudici europei, la procedura di impugnazione della decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale deve garantire il rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che riconosce a ogni individuo il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva compiuta da un giudice imparziale. Il giudice dell’impugnazione deve procedere a una valutazione sul rispetto delle condizioni previste dal diritto dell’Unione per la designazione di un Paese sicuro. Peraltro, il giudice deve procedere d’ufficio, senza che sia necessario che il ricorso del richiedente asilo lo richieda.

Le attuali regole sulla definizione di Paese sicuro sono destinate presto a cambiare. Nella primavera del 2024 l’Unione europea ha adottato il Patto sulla migrazione e l’asilo, che cambierà l’attuale sistema di regole dal giugno 2026. La nozione di Paese sicuro continuerà a giocare un ruolo centrale per il riconoscimento della protezione internazionale. Una delle novità rispetto alla normativa attualmente in vigore è che oltre alle liste nazionali dei Paesi sicuri è prevista una lista dell’Unione europea predisposta dalla Commissione europea con l’ausilio dell’Agenzia per l’asilo. L’obiettivo è di avere liste omogenee a livello dei Paesi membri per garantire un’uniformità delle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale a livello europeo. Sarà interessante vedere se la lista europea, che dovrebbe essere predisposta secondo una procedura che garantisca trasparenza, sarà più attenta al rispetto degli standard previsti dal diritto dell’Unione per l’attribuzione a un Paese terzo dello status di Paese sicuro e se ciò inciderà sulla discrezionalità di cui godono attualmente gli Stati membri.