Stato Legittimo Demanio marittimo, obbligo ante 1942 • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Codice della navigazione prescrive l’autorizzazione per nuove opere, e la demolizione di quelle abusive

L’uso del termine “Ante ’67” è stato utilizzato verso ogni tipologia di immobile, e qualcuno ha inteso applicarlo anche a quelle costruzioni e opere situate all’interno del demanio marittimo, pensiamo ad esempio i vari stabilimenti balneari realizzati praticamente quasi un secolo fa.

Qui la formula “Ante ’67” non trova minima applicazione, in quanto esiste una specifica soglia temporale importante per edifici e opere realizzate all’interno delle aree sottoposte al demanio marittimo, ed è il 21 aprile 1942: si tratta dell’entrata in vigore del R.D. 30 marzo 1942, n. 327, il cosiddetto “Codice della navigazione”. Stiamo parlando in particolar modo di quegli spazi pubblici che, ai sensi dell’articolo 28 del predetto regio decreto, costituiscono i beni del demanio marittimo:

Art. 28. (Beni del demanio marittimo).
Fanno parte del demanio marittimo:
a) il lido, la spiaggia, i porti, le rade;
b) le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano liberamente col mare;
c) i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo.

Su queste aree demaniali, l’amministrazione marittima, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo ai sensi dell’articolo 36 del R.D. 327/1942 (sorvoliamo sulle tempistiche di durata e rinnovo perché si entra nei meandri delle concessioni balneari, direttiva Bolkestein e dei tentativi legislativi di proroga).

In altre parole, ai soli fini di uso dello spazio demaniale, la realizzazione delle opere viene autorizzata nella concessione balneare; credo sia importante sottolineare che alla scadenza della concessione il Codice nella navigazione abbia regolato il futuro delle opere non amovibili, prevedendo una regola generale all’articolo 49, derogabile soltanto da quanto stabilito nella concessione stessa: le opere inamovibili vengono acquisiti gratuitamente e senza indennizzo, con riserva di ordinarne ed eseguirne la demolizione forzata.

Art. 49. (Devoluzione delle opere non amovibili). 
Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato. 
In quest’ultimo caso, l’amministrazione, ove il concessionario non esegua l’ordine di demolizione, può provvedervi d’ufficio a termini dell’articolo 54.

Per quanto attiene l’obbligo autorizzativo per realizzare opere, l’articolo 55 del Codice della navicazione ha istituito anche un’ulteriore fascia di rispetto di trenta metri verso le proprietà private, dipartente dal demanio marittimo o dal ciglio di terreni elevati sul mare, e severamente punita dall’articolo 54:

Art. 54. (Occupazioni e innovazioni abusive).
Qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell’ordine, provvede d’ufficio, a spese dell’interessato.

Art. 55. (Nuove opere in prossimità del demanio marittimo).
L’esecuzione di nuove opere entro una zona di trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul mare è sottoposta all’autorizzazione del capo del compartimento.
Per ragioni speciali, in determinate località la estensione della zona entro la quale l’esecuzione di nuove opere è sottoposta alla predetta autorizzazione può essere determinata in misura superiore ai trenta metri, con decreto reale, previo parere del Consiglio di Stato.
L’autorizzazione si intende negata se entro novanta giorni l’amministrazione non ha accolta la domanda dell’interessato. L’autorizzazione non è richiesta quando le costruzioni sui terreni prossimi al mare sono previste in piani regolatori o di ampliamento già approvati dall’autorità marittima.
Quando siano abusivamente eseguite nuove opere entro la zona indicata dai primi due comma del presente articolo, l’autorità marittima provvede ai sensi dell’articolo precedente.

La facoltà del proprietario di realizzare una nuova opera entro la fascia di rispetto dei trenta metri dal demanio marittimo è subordinata alla valutazione della sua compatibilità con la tutela del demanio stesso (Cass. Pen. 3901/2024). Immaginiamola come una sorta di “buffer zone” che circonda il demanio, con un effetto di cuscinetto tra il demanio e il territorio circostante.

Il confine del demanio marittimo, da cui determinare l’anzidetta fascia di rispetto o vincolo marittimo verso l’entroterra, non coincide con la linea di costa: caso mai occorre verificare la cartografia ufficiale in possesso degli enti pubblici competenti (vedi SID – il Portale del Mare). In queste fasce di rispetto l’attività edificatoria, oltre a essere sottoposta al regime dei titoli abilitativi e dello Stato Legittimo (articolo 9-bis c.1-bis DPR 380/01), è gravata dall’obbligo di ottenere anche la preventiva autorizzazione dal capo del compartimento demaniale (cioè l’Ufficio del Mare). La materia del regime edificatorio su queste aree demaniali marittime e relative fasce di rispetto è alquanto delicata e complessa, per cui in via riduttiva si fa riferimento ai consolidati principi di giurisprudenza amministrativa:

In base agli artt. 54 e 55 del codice della navigazione, fin dal 1942 era necessaria l’autorizzazione per l’esecuzione di nuove opere ed era prevista l’ingiunzione di riduzione in pristino, in caso di esecuzione di opere abusive. Ne deriva che, ai fini della legittimità delle opere, le parti avrebbero dovuto fornire la prova della avvenuta realizzazione dei manufatti addirittura ad epoca anteriore al 1942, circostanza rispetto alla quale non vi è alcuna deduzione e/o allegazione. Per la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, infatti, l’assenza di permessi demaniali, per i quali non è configurabile alcuna formazione tacita, impedisce di attribuire rilievo al tempo trascorso dalla realizzazione degli interventi non autorizzati, in relazione ai quali è invece immanente il potere repressivo delle autorità amministrative (Cons. di Stato n. 4149/2024, n. 2517/2023, n. 10010/2022, n. 5060/2012).

Opere su demanio marittimo e relativa fascia di rispetto, competenze del Comune

Anche per la realizzazione di opere all’interno della fascia di rispetto di trenta metri dal demanio marittimo, occorre previamente acquisire, sia l’autorizzazione prevista dall’art. 55, comma 1, del regio decreto n. 327/1942 (Codice della navigazione), sia, all’occorrenza, il titolo edilizio richiesto dalla legge (Cons. di Stato n. 8115/2022). In molti ritengono ancora oggi che l’esecuzione di nuove opere, costruzioni e manufatti sul demanio marittimo fosse materia esclusivamente gestita dal medesimo demanio, e che le relative richieste di autorizzazioni fossero sempre competenza esclusiva del demanio. In verità non è così (e non lo è stato neanche in passato).

Occorre rammentare che, in tema di tutela del demanio, qualora le innovazioni non autorizzate su area demaniale non determinino una occupazione abusiva dell’area o un ampliamento di quella legalmente autorizzata, si configura il solo reato di realizzazione abusiva di innovazioni nell’area demaniale e non anche quello di arbitraria occupazione (Cass. Pen. 15950/2020, n. 26249/2018, n. 11541/2006, n. 10642/2003). Ad esempio rientrano in questo ambito le opere riconducibili all’attività edilizia libera disciplinata dall’articolo 6 del D.P.R. 380/01, delle relative opere regionali e del Glossario di Edilizia libera.

Lo stesso dicasi per abusi edilizi perpetrati su area appartenente al demanio marittimo, quanto per la fascia di rispetto, sussistono distinte competenze:

1. Comune: regime edificatorio edilizio ordinario verso le opere, per verificarne la conformità verso la disciplina pianificatoria e urbanistica di competenza;
2. Demanio marittimo: regime autorizzativo verso le opere per verificarne la conformità al Codice e al Regolamento compartimentale (articolo 53 Cod. Nav), a fronte di un utilizzo del privato con concessione demaniale a tempo determinato;

Infatti il Testo Unico Edilizia prevede uno specifico regime repressivo e sanzionatorio per opere effettuate sul demanio pubblico: ai sensi dell’art. 35, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, «qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 28, di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo».

Il successivo comma dispone che «la demolizione è eseguita a cura del comune ed a spese del responsabile dell’abuso».

Il dato testuale della norma è univoco nell’attribuire all’amministrazione comunale il potere di vigilare e reprimere gli interventi edilizi abusivi prescindendo dalla proprietà pubblica o privata del suolo interessato all’abuso (tra le tante vedi Cons. di Stato n. 4551/2023, n. 2782/2014, n. 752;/2011, n. 8298/2010) come palesa, senza possibilità di equivoci, la previsione di cui all’art. 8 del d.P.R. n. 380/2001 affermando che «la realizzazione da parte di privati di interventi edilizi su aree demaniali è disciplinata dalle norme del presente testo unico».

Quanto affermato non è contraddetto dall’attribuzione, in virtù di discipline settoriali, di concomitanti e concorrenti poteri attribuiti ad altre amministrazioni giustificata da esigenze di tutela di diversi interessi pubblici, come si ricava dal già citato art. 54 del Codice della Navigazione, attribuisce all’autorità marittima il potere di disporre la rimozione di opere realizzate senza il proprio assenso «in via ulteriore ed autonoma rispetto alla concorrente necessità del rilascio del titolo edilizio da parte dell’amministrazione comunale» (Cons. di Stato n. 4551/2023, n. 2906/2020).

Ciò significa che la realizzazione di un’opera edilizia sul demanio marittimo, ad esempio la costruzione di un edificio per stabilimento balneare sulla spiaggia, richiede anche i relativi atti di assenso comunque denominati da ogni normativa. Pensiamo allora alle autorizzazioni paesaggistiche, autorizzazioni sismiche, deposito del cemento armato, oppure autorizzazioni o nulla osta per beni culturali, enti parco, autorità di bacino, vincolo idrogeologico, e così via.

Per quanto attiene le opere oggetto di condono edilizio, realizzate abusivamente nella citata fascia di rispetto del demanio marittimo, il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi della L. 47/85 presuppone che il richiedente avvii anche il procedimento per l’autorizzazione ex art. 55 cod. navigazione (Consiglio di Stato n. 155/2023); è onere del privato che domanda il condono edilizio su un’area vincolata ottenere il previo assenso delle Amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli ivi applicabili – come si evince dalla generale previsione dell’art. 32, comma 1, legge n. 47/85 che concede anche specifica azione avverso il silenzio-rifiuto (Consiglio di Stato n. 155/2023).

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