Il disegno di legge sul nucleare

Uno sguardo giuridico al disegno di legge inviato dal governo Meloni al parlamento che potrebbe riportare l’energia nucleare in Italia. L’articolo anticipa il prossimo numero della rivista ENERGIA che contiene uno Speciale sul nucleare.

Molto recentemente, alla fine del febbraio scorso, il Consiglio dei Ministri ha inviato al Parlamento un organico disegno di legge per consentire il ritorno dell’Italia alla produzione di elettricità da fonte nucleare.

Come è noto, il nostro Paese, pure fra i primi per gli studi e la tecnologia atomica, decise, prima coi tre Referendum del 1987 e poi con quello del 2011, di rinunciare a dotarsi di reattori nucleari per produrre elettricità (si veda Breve storia del nucleare in Italia, ndr).

Sul punto, è opportuno precisare che la consultazione del 1987 avveniva dopo l’incidente occorso alla centrale di Chernobyl (allora in Urss, ora in Ucraina) nel 1986. Dal punto di vista giuridico, i tre quesiti posti in votazione popolare trentotto anni fa non escludevano esplicitamente la produzione energetica con l’atomo, essendo focalizzati:

• sull’abrogazione delle norme che attribuivano al Cipe di decidere dove collocare le centrali,
• sull’abolizione di quelle che consentivano ad Enel di partecipare ad accordi internazionali per costruire e gestire reattori nucleari all’estero ed, infine,
• sull’eliminazione degli incentivi economici che sarebbero stati concessi agli enti territoriali che avessero avuto nel loro àmbito quegli impianti)

Il quesito andato in votazione nel 2011 riguardava più chiaramente la cancellazione delle norme che la consentivano.

Certamente, i recenti eventi bellici che stanno interessando l’Europa orientale, la nuova postura di maggiore sganciamento militare degli Usa dal nostro territorio continentale, per concentrarsi sul contenimento della Cina (Indo-Pacifico), il rialzo dei valori commerciali del gas naturale prodotto anche (non soltanto) dall’interruzione dei flussi dalla Russia, hanno riproposto, con urgenza, sia il tema dell’abbassamento dei prezzi energetici per imprese e consumatori, che l’esigenza di ridurre le dipendenze dell’Italia da fornitori “critici”.

La ricerca di forniture affidabili in un mutato quadro internazionale

Ebbene, leggendo la Relazione al disegno di legge sul nucleare, scorgiamo al suo primo paragrafo, infatti, che “la politica energetica costituisce uno degli assi strategici delle politiche volte ad assicurare l’approvvigionamento, lo sviluppo economico, la sovranità nazionale e l’indipendenza del paese”.

Pertanto, come enunciato nel testo, gli obiettivi perseguiti sono l’approvvigionamento energetico sicuro e non interrotto, il raggiungimento della decarbonizzazione, la sostenibilità dei prezzi per gli utenti finali domestici, la competitività del sistema industriale, la tutela dell’ambiente.

L’energia nucleare, si sottolinea nella Relazione, rappresenta la fonte più pulita dal punto di vista delle emissioni climalteranti, garantendo un flusso energetico “stabile e programmabile, indipendentemente dalle condizioni atmosferiche, a integrazione delle rinnovabili non programmabili”. Caratteristiche che le fonti rinnovabili, ad oggi, non possono soddisfare.

Essa è inclusa fra le attività economiche ecosostenibili, come desumibile dai regolamenti europei n. 2020/852 e n. 2022/1214 (Considerando n.6) ed assolve all’ esigenza di accrescere la disponibilità di elettricità per soddisfarne la crescente domanda attivata anche dai sistemi di intelligenza artificiale, che sono energivori.

Del resto, si riferisce nel documento che, attualmente, l’Italia dipende già, in parte, dall’importazione di energia elettrica proveniente dalla Francia, in cui questa è generata proprio dal parco nucleare statale di Parigi.

In questo momento, di profonda revisione delle relazioni internazionali, appare indispensabile poter disporre di una pluralità di fonti di generazione affidabili, con costi di produzione (e, quindi, prezzi) costanti e non soggetti a fluttuazioni improvvise.

Pertanto, la tecnologia atomica più evoluta (che include gli impianti di terza generazione ed i prossimi di quarta, nonché i piccoli reattori modulari e quelli futuribili a fusione) potrebbe “consentire di raggiungere gli obiettivi di decarbonizzazione al 2050, in particolare con una quota ottimale di produzione da fonte nucleare che copre tra l’11% ed il 22% della richiesta di energia elettrica”.

Quanto, poi, alla possibilità legale di superare le decisioni precedenti adottate sulla base dei quesiti referendari, il Governo ritiene che il livello di conoscenze scientifiche e tecniche sia non più comparabile con quello dell’epoca in cui quei responsi popolari furono adottati, dal momento che l’evoluzione è stata molto rapida e tale da fornire, oggi, un’alternativa più sicura e pulita di un tempo.

In questa prospettiva, la Relazione illustrativa cita la sentenza della Corte Costituzionale n. 199/2012, che condiziona la possibilità di fare rivivere la legislazione abrogata al fatto che, successivamente all’abrogazione, siano intervenute nuove “circostanze di fatto” ed un mutato “quadro politico”.

Requisiti, questi, che sembrano essere soddisfatti odiernamente sia sul piano parlamentare, che su quello del progresso tecnico scientifico.

Quattro le scelte che stanno alla base del nuovo intervento normativo:
1) l’utilizzo delle migliori e più avanzate tecnologie, in modo da superare ogni obiezione riguardo a quelle che le precedenti centrali ponevano,
2) la predisposizione di una normativa organica per l’intero ciclo di vita dell’energia nucleare, dalla sperimentazione, alla progettazione, alla gestione degli impianti, allo stoccaggio delle scorie, sino alla vigilanza e al controllo sulla generazione da fonte atomica,
3) il potenziamento delle reti di trasmissione elettrica, assicurando il bilanciamento e concedendo misure di sostegno economico ai produttori anche privati,
4) l’obbligo, in capo ai gestori dei reattori, di fornire adeguate garanzie finanziarie e giuridiche per coprire i costi di costruzione, gestione e smantellamento, nonché per la copertura dei rischi che ne conseguono.

Il disegno di legge e i principi ispiratori

Il testo dell’articolato in esame si compone di quattro articoli.

Al primo articolo si prevede il conferimento al Governo della delega di emanare, entro 12 mesi dall’approvazione del disegno di legge sul nucleare, uno o più decreti legislativi recanti la disciplina, anche in forma codicistica, della produzione di energia da fonte nucleare (utile per produrre idrogeno), lo smantellamento degli impianti esistenti, la gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esausto, nonché la ricerca, lo sviluppo, l’utilizzo dell’elettricità da fusione e l’intera riorganizzazione delle competenze e delle funzioni in questo comparto, provvedendo alle necessarie variazioni della legislazione.

Oggetto della delega del secondo articolo di legge è una nutrita serie di materie.

Innanzitutto, la previsione di un programma nazionale finalizzato allo sviluppo dell’energia nucleare che concorra al raggiungimento della neutralità carbonica, della sicurezza e della indipendenza energetica, al fine di ridurre i rischi di interruzione delle forniture ed i costi delle medesime.

A questo si accompagna l’emanazione della disciplina delle competenze per applicare quanto previsto dal programma, nonché la previsione di adeguati strumenti informativi sul ruolo delle tecnologie atomiche utili alla decarbonizzazione e l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni dell’Unione europea e degli accordi interazionali.

Ulteriori àmbiti perseguiti da questo intervento sono, poi, le norme sulla disattivazione e smantellamento delle installazioni nucleari esistenti al momento dell’ entrata in vigore della legge in commento, salvo quelle destinate alla ricerca; quelle sulla sperimentazione, localizzazione, costruzione ed esercizio dei nuovi reattori e dei sistemi di sicurezza e radioprotezione; quelle destinate agli impianti per la fabbricazione ed il riprocessamento del combustibile nucleare sul suolo italiano e dei sistemi di protezione; quelle per la regolamentazione degli impianti di stoccaggio temporaneo dei rifiuti radioattivi, del combustibile esaurito e dello smaltimento; quelle che disciplinano la ricerca, lo sviluppo e l’uso dell’energia da fusione, nonché la promozione della tecnologia da fissione, le incentivazioni dei relativi investimenti, le misure di aiuto ai territori interessati dai nuovi complessi di generazione elettrica.

Rientra in questo quadro anche la fissazione delle modalità per formare gli indispensabili tecnici, ricercatori, ingegneri e tutte le figure professionali necessarie al nuovo ingresso nel segmento atomico del nostro Paese.

Sarà, quindi, approvata una legislazione specifica per la sicurezza, la vigilanza ed il controllo del funzionamento del sistema elettrico nucleare, anche mediante l’istituzione di una Autorità amministrativa indipendente deputata a questi compiti.

Da ultimo si provvederà a creare un sistema di garanzie per il completo ciclo di vita delle nuove centrali, coordinandone l’applicazione con le altre disposizioni che già riguardano il mercato energetico.

Il successivo articolo (il 3 del disegno di legge sul nucleare) enuncia i principi ispiratori. Spiccano, fra di essi: il contenimento dei prezzi, il perseguimento della sostenibilità ambientale, sociale, economica della nuova fonte di produzione, il rispetto dei parametri tecnici e scientifici più avanzati (compresi quelli individuati dall’Agenzia internazionale per l’energia atomica, Aiea), i criteri ed i procedimenti per la localizzazione delle centrali, l’incardinamento presso il Ministero per l’ambiente e la sicurezza energetica dei processi abilitativi (eventualmente in coordinamento con l’Autorità indipendente di nuova creazione), la tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, la dichiarazione di pubblica utilità degli interventi per la costruzione dei nuovi impianti del ciclo nucleare, la previsione che gli oneri per la gestione degli stessi (per tutta la loro vita), sia a carico esclusivamente del soggetto abilitato a farlo, l’apprestamento di una particolare protezione dei siti che li ospitano, la previsione di strumenti di garanzia, anche assicurativa, a carico degli operatori contro i rischi derivanti dall’esercizio degli impianti, l’effettuazione di adeguate campagne informative per i cittadini concernenti la sicurezza, la consultazione delle popolazioni interessate; l’attribuzione all’Autorità indipendente della funzione di certificazione, vigilanza, sorveglianza e controllo sul rispetto della disciplina tecnica di sicurezza ed, infine, la previsione di un apparato di sanzioni per le violazioni dei decreti legislativi emanati.

Pe favorire la ricerca e la diffusione delle conoscenze scientifiche si prevedono il potenziamento della formazione universitaria e post universitaria nel settore nucleare, con forme di collaborazione fra enti pubblici di ricerca, imprese ed operatori abilitati alla costruzione, esercizio e sperimentazione degli impianti.

Il titolo abilitativo unico

Un punto interessante, messo a fuoco dall’art. 3.1, lett. g) ed h) del disegno di legge sul nucleare, riguarda la previsione di un titolo abilitativo unico che andrà a sostituire tutti gli altri provvedimenti autorizzatori, ad eccezione della valutazione ambientale e che costituirà variante ai vigenti piani urbanistici.

La lettera u) della precedente norma consente, anche, di individuare i casi in cui sarà necessaria l’acquisizione dell’intesa delle Regioni interessate dalle nuove attività nucleari.

Tralasciando ogni altra valutazione di tipo scientifico ed economico, a nostro avviso, l’applicazione della normativa delegata al Governo dovrà necessariamente essere coordinata con il contenuto della legge n. 86/2024 (sull’Autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario), emanata in attuazione dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione, dal momento che, da un lato, la produzione di energia compare fra le materie delegabili alle Regioni (ex art.116, terzo comma ed art.117, terzo comma della Costituzione), dall’altro, la precondizione del loro trasferimento sta nella definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep), concernenti diritti civili e sociali, che toccano anche l’intero comparto nucleare, come facilmente evincibile dall’inclusione, nell’art.3, comma 3, della legge n. 86/2024, della generazione elettrica, della ricerca scientifica, della tutela della salute e del governo del Territorio.

Fabio Polettini è avvocato in Milano

Foto di Markus Distelrath